浅谈一宗违法核发国有土地使用证案例

浅谈一宗违法核发国有土地使用证案例

从本人在最高人民法院代理的一宗违法核发《国有土地使用证》申请再审案件谈起。

案件简述：

1976年12月11日，广西博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队所在的大江廉队，与浪平公社签订《协议书》明确约定，大江廉队将名称为烧炮岭的土地（以下简称案涉土地）“献给”（当时习惯为借用之意）浪平公社建农机厂使用。1987年5月，浪平公社行政辖区分立出柯木乡，柯木乡人民政府办公用地即为案涉土地。......后，柯木乡改为绿珠镇。再后来，绿珠镇又并入博白镇。案涉土地现由博白镇政府管理、使用。此后，博白县人民政府于2015年5月29日给博白镇政府颁发博国用（2015）第XXXXX号国有土地使用证。

2016年1月11日，中江村民委员会垌心坡生产队提起本案行政诉讼，请求撤销XXXXX号土地证。

此案经过人民法院的一审、二审审理以及最高人民法院的再审审查程序，作为全程主办该案的律师。就该案代理中的主要观点阐述如下：

第一、被诉土地证登记的土地名称为烧炮岭（下称涉讼土地），涉讼土地在上一世纪“四固定”前为垌心坡队所有和管理使用，“四固定”时固定给垌心坡队所有，之后一直由垌心坡队经营管理。原博白县浪平公社在上一世纪70年代为建农机修配厂使用了涉讼土地，之后由绿珠镇人民政府、博白镇人民政府使用，但前述使用事实只是垌心坡队把涉讼土地出借给浪平公社等单位使用，涉讼土地的所有权均未发生转移仍为垌心坡队拥有。涉讼土地未经征用为国有，县政府颁发被诉土地证没有事实和法律依据。县政府颁发被诉土地证的程序违法。

第二、广西博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队所在的大江廉队，与浪平公社签订《协议书》没有原件，无法证明其真实性。......

第三、案涉土地只是暂借浪平公社作为农机厂用，借用法律关系。

第四、原审判决适用法律错误，本案应当提审。一、二审法院判决未对办证程序这一行政行为是否合法等其他方面进行全面审理。一审法院判决违背行政诉讼法规定的举证责任分配的基本原则，一审判决适用与修改后的行政诉讼法第六十九条规定不一致的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，适用法律错误。略......。

适用法律法规：

《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第六条规定了，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

《土地登记办法》 第九条、 第十二条、 第十三条、 第十四 、第十七条、 第三十二条 和 三十天条相关规定。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》相关规定。其他略......。

参阅行政裁定书-节选：

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申6214号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队。

诉讼代表人 XXX。

委托代理人 XX。

委托代理人 张 沙。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区博白县人民政府。

法定代表人 XXX。

委托代理人 XX。

委托代理人 XXX。

原审第三人广西壮族自治区博白县博白镇人民政府。

法定代表人 XXX。

再审申请人广西壮族自治区博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队（以下简称垌心坡队）因诉被申请人广西壮族自治区博白县人民政府（以下简称博白县政府）及原审第三人博白县博白镇人民政府（以下简称博白镇政府）颁发国有土地使用证一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年2月7日作出的（2016）桂行终610号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月9日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

1976年12月11日，垌心坡队所在的大江廉队，与浪平公社签订《协议书》明确约定，............。2016年1月11日，垌心坡队提起本案行政诉讼，请求撤销18557号土地证。

玉林市中级人民法院（2016）桂09行初14号行政判决认为，............垌心坡队不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终610号行政判决认为，博白镇政府申请案涉土地登记，提交土地权属来源证明材料，以及案涉土地依次由原浪平公社、柯木乡、绿珠镇、博白镇管理使用的证据，博白县政府经过地籍调查、审批等程序后，向博白镇政府颁发18557号土地证，颁证行为认定土地权属来源清楚。垌心坡队主张案涉土地属于其集体所有，当初只是出借给原浪平公社使用，但其提交的证据不能证明其主张。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

垌心坡队申请再审称：《协议书》没有原件，无法证明其真实性。案涉土地只是暂借浪平公社作为农机厂用，将“献给”理解为“赠予”，明显缺乏证据。请求：撤销一、二审判决及18557号土地证，依法对本案进行再审。

博白县政府答辩称：............。

博白镇政府未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，............垌心坡队的上述主张，缺乏事实和法律根据，本院不予支持。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院应当对被诉行政行为的合法性全面审查。一、二审判决仅仅针对案涉土地权属来源是否清楚这一实体问题进行审查， 未对办证程序是否合法等其他方面进行全面审理不妥，本院予以指正。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。 一审判决认为“垌心坡队主张案涉土地权属，负有相应的举证责任”，违背行政诉讼法规定的举证责任分配的基本原则，本院一并予以指出。 修改后的行政诉讼法已经于2015年5月1日生效，一审判决于2016年6月13日作出，仍然适用与修改后的行政诉讼法第六十九条规定不一致的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回原告诉讼请求，适用法律亦属不当。鉴于本案查明的事实，能够证明案涉土地权属属于博白镇政府，博白县政府颁发18557号土地证实体处理结果并无不当，再审本案徒增诉累，本案不予再审。

综上，垌心坡队的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回广西壮族自治区博白县博白镇中江村民委员会垌心坡生产队的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　奚向阳

审判员　　龚　斌

二〇一七年十一月二十九日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈清玲

结束语： 此案最高人民法院作出该行政裁定之后，各方面反响极大，两种法律适用标准的观点针锋相对。一种观点认为：鉴于案件查明的事实，实体处理结果如无不当，可不必启动再审程序。另一种观点认为：应当严格适用法律规定的行政行为合法性审查原则，严格标准、着重审查行政行为程序的合法性，应当启动再审程序。本人赞同第二种观点。

本人认为：对行政行为合法性的审查，乃是中华人民共和国行政诉讼法的开篇宗旨、是为要义，为该法的立法基石。程序合法是实体合法的保障，是依法行政的重要组成部分。

《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第六条规定了，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第六条亦规定了，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。【释义】本条是关于行政诉讼合法性审查原则的规定。（http://bjlx.pkulaw.com/chl/bf1a8ad9bb819918bdfb.html?keyword=行政诉讼法）

　　人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查这一规定确立了人民法院通过行政审判对行政行为进行合法性审查的原则，即合法性审查原则。合法性审查原则是行政诉讼的一个特有原则，包括两层含义：

　　一是人民法院依法审理行政案件，有权对被诉行政行为是否合法进行审理并作出裁判。行政行为合法性的标准，包括两个方面：第一，实体合法，即行政机关所作出的行政行为，是否有法律依据，是否在其法定职权范围内作出，适用的法律、法规是否正确等。如行政机关作出一个治安管理处罚行为，法院在审查时，要看该处罚行为是否有治安管理处罚法的依据，该行政机关是否为具有处罚权的执法主体，被处罚的当事人是否存在治安管理处罚法规定的违法行为，处罚决定所适用的法律条款是否正确等。第二，程序合法。程序合法是实体合法的保障，是依法行政的重要组成部分。如果一个行政行为在程序方面出现违法，即使其实体方面没有问题，该行政行为依然是违法的。如对于责令停产停业、吊销许可证或者执照、数额较大的罚款等较重的行政处罚，根据行政处罚法的规定，行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。如果行政机关没有遵守这一程序性规定，即作出处罚决定，则属于程序违法，应予依法撤销。

　　二是人民法院只对行政行为是否合法进行审查，一般不对行政行为是否合理进行审查。所谓行政行为的合理性，通常的理解是指行政机关在其法定的自由裁量权范围内所作出的行政行为是否准确、恰当。如法律规定对一项违法行为的处罚幅度为罚款一万元至十万元，行政机关在此幅度内作出的罚款决定是否合适，原则上即属于合理性问题。但应当指出的是，为了实现有效管理，法律通常会赋予行政机关在法定幅度内享有一定的自由裁量权，在此权限范围内，法院原则上不会干涉行政权力的行使。但是面对行政权的日益扩张，为了更好地保护行政相对人的权利，行政诉讼制度逐步向加强对行政自由裁量权的监督和制约的方向发展，在坚持合法性审查原则的前提下，对合法性原则的内涵作了扩大解释，将行政机关因滥用自由裁量权而导致的明显不当的行政行为也作为违法行为。如上例中，对于情节较轻的违法行为给予十万元的罚款，而对于情节较重的违法行为却给予一万元的罚款，均属于明显不当的处罚行为，这些行政行为从广义上说也属于违法的行政行为，虽然在自由裁量权范围内，法院也要对其进行审查。新的行政诉讼法对明显不当的行政行为，规定人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。

　　行政诉讼以合法性审查为原则的特点是由司法权和行政权的关系所决定的。在我国，行政机关与司法机关有各自的职能分工，二者均由国家权力机关产生，并受其监督。一方面，人民法院有权对属于法律规定的受案范围内的行政行为，通过依法受理案件进行司法监督，对违法行政行为予以纠正，从而维护公民、法人和其他组织的合法权益；另一方面，人民法院对行政行为的司法监督只能限于合法性审查。否则，国家职能分工的平衡状态将被打破。在行政诉讼中，人民法院依法行使行政审判权，一方面要对违法的行政行为予以撤销，另一方面也要对行政机关在法定权限内行使行政权予以尊重。这是保证行政机关有效履行行政管理职能的必要前提。司法权不得干预行政权，影响行政权的正常运作，更不能代替行政权。行政诉讼的这一特点，是其区别于行政复议的一个重要方面。行政复议是行政机关内部的层级监督制度，行政复议机关作为上级机关，其可以撤销、改变下级行政机关的违法、不当的行政行为。因此，行政复议既可以审查被复议行政行为的合法性，也可以审查该行政行为的合理性。与行政诉讼相比，行政复议对行政行为监督的范围更为广泛。

以上原则理应适用到本案之中。最高人民法院上述行政裁定中，既然已经查明“一、二审法院判决未对办证程序这一行政行为是否合法等其他方面进行全面审理，一审法院判决违背行政诉讼法规定的举证责任分配的基本原则，一审判决适用与修改后的行政诉讼法第六十九条规定不一致的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，......适用法律亦属不当”。那么，最高人民法院就不应以“再审本案徒增诉累”为由不予启动再审程序。

律师按： 最高人民法院应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第九十一条“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：......（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；”规定，提审本案或者指令其他人民法院再审本案。

有鉴于此，希冀最高人民法院在此后裁判同类案件中能够审慎审理，严格、全面的适用法律，着重遵循我国行政诉讼法确立的对行政行为合法性审查的基本原则，作出能够产生更好的法律效果和社会效果的典型案件。